May 22nd, 2017

ЛАТЕНТНЫЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Эпиграф: «За количеством бамбуковых палок, предписываемых в наказание за нарушения законов, скрываются завораживающие концептуальные бездны» (специалист по древнему Китаю о философии легизма, источник утрачен).

Описание латентного механизма таможенного регулирования, которому посвящена данная статья, основано на опросе российских предпринимателей, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность (март 2017 г.). Подробные результаты этого опроса содержатся в отчете «О трудностях проведения грузов через таможню для предприятий малого и среднего бизнеса».

Помимо непосредственных выводов полученные результаты позволяют по-новому взглянуть на многие фундаментальные управленческие механизмы, которые не отражаются в нормативных актах и практически не описываются в СМИ, в том числе научных. Тем не менее, ареал использования этих механизмов очень велик. С оценочной точки зрения эти механизмы очень неоднозначны, равно как и неоднозначен вопрос о том, могут ли они быть заменены иными механизмами.

Описание реального механизма управления таможенной деятельностью генетически связанно с результатами исследования, которое было проведено автором данной статьи в 80-е годы прошлого века на примере планового управления промышленностью. Сегодня плановая экономика в России давно ушла в прошлое, однако пример исследования деятельности таможни показывает, что сходные функциональные механизмы сохранились и, возможно, сохранятся в будущем.

Учитывая преемственность выводов в отношении управления современной российской таможней по отношению к выводам по управлению советской промышленностью, данная статья состоит из двух частей. Первая часть – краткое описание латентного механизма управления советской промышленностью. Вторая часть – описание латентного механизма управления современной российской таможней. (продолжение следует)
 

1. Латентный механизм планового управления советской промышленностью

В плановой экономике существует одна трудно решаемая проблема. Если производственная единица не выполнила план, у вышестоящих органов управления возникает вопрос: произошло это по объективным причинам из-за нехватки ресурсов или вследствие плохого руководства? Понятно, что в первом случае необходимо выделить дополнительные ресурсы, а во втором – сменить руководителя. За 70 лет советской власти все попытки научиться решать этот вопрос объективно, на основе учета производственных мощностей и составляемых на их базе техпромфинпланов, окончились неудачей. Вместо этого административная экономика изобрела иной, по-своему эффективный, хотя и циничный механизм. Суть его заключается в том, что производству ежегодно методом «от достигнутого» выдают увеличивающиеся плановые задания. Выдача такого задания подкрепляется угрозой применения санкций по отношению к руководителям предприятий в случае его невыполнения. В сталинские времена такой угрозой могли быть лагерь или расстрел. В последующие десятилетия санкции смягчились, и основной из них стала угроза административного освобождения от должности.

В динамике этот механизм действовал следующим образом. Производственные мощности предприятия не являются постоянной величиной, они растут в результате капитальных вложений и падают вследствие износа оборудования. Наиболее типичный график динамики производственных мощностей завода – это дуга, обладающая восходящей и нисходящей ветвями. Если завод относительно новый или недавно прошел реконструкцию, он обычно обладает реальными резервами увеличения своих производственных мощностей за счет более полной загрузки оборудования, подключения новых единичных мощностей, ликвидации узких мест и т.п. Постепенно эти резервы исчерпываются, и кривая, отражающая динамику мощностей, из восходящей переходит в горизонтальную. Затем оборудование начинает изнашиваться и, если вовремя его не обновить, кривая мощностей пойдет вниз.

На этапе роста производственных мощностей практика увеличения планов «от достигнутого» в целом себя оправдывает, отчасти являясь даже стимулятором роста производства. Проблемы начинают возникать на «горизонтальном» этапе, когда основные резервы увеличения мощностей исчерпаны, но плановые требования продолжают расти. Тем не менее, на этом этапе расхождение между динамикой мощностей и динамикой требований еще относительно невелико, и на протяжении какого-то времени (нескольких лет) дирекция предприятия может правдами и неправдами выходить из положения. Наконец, когда оборудование вступает в стадию износа, кривые мощностей и плановых требований резко расходятся, образуя «ножницы». В этот момент вышестоящие органы планового управления начинают настоящее «избиение» руководящего состава предприятий. Таким способом выясняется вопрос: действительно ли для дальнейшего увеличения производства необходимы дополнительные ресурсы или можно обойтись увеличением административного давления на руководство, сменой руководителей, угрозами и т.п.

И лишь после того, как сменяют двух-трех директоров, а производство продолжает работать все хуже, факт исчерпания возможностей предприятия считается доказанным. В этот момент цикл начинается сначала. На предприятие назначают нового (третьего-четвертого по счету) директора, причем стараются найти действительно незаурядного управленца. Одновременно предприятию выделяют дополнительные капиталовложения, увеличивают фонд зарплаты и создают иные льготные условия, благодаря которым новый директор может вывести предприятие из кризиса. Спустя определенное время (в зависимости от объема ресурсного вливания этот срок может составить от 10 до 15 лет), производство снова войдет в состояние кризиса, и вновь директору и нижестоящим линейным руководителям придется пережить унизительные и несправедливые обвинения в «неспособности» выполнить государственное задание (в сталинские годы вместо «неспособности» фигурировали слова «саботаж» и «вредительство»).

Разумеется, выше описана лишь самая общая схема, которая в реальной действительности могла широко варьироваться. В частности, было бы очень интересно изучить те контрстратегии, которые использовали руководители для своего выживания. Частично такие механизмы описаны в статье С.Павленко «Неформальные управленческие взаимодействия». Однако описанную выше схему не следует считать чисто условной, потому что в истории советской экономики она много раз реализовывалась буквально.

Сведения о таких репрессивно-управленческих кампаниях отрывочны. Тем не менее, они существуют. В частности, в сталинское время описанный выше сценарий реализовался в черной металлургии. С 1930 по 1935 г. производственные мощности, планы и объемы производства продукции в черной металлургии быстро росли благодаря крупномасштабным закупкам оборудования на Западе. Затем закупки были прекращены, оборудование начало стареть, но планы продолжали наращиваться в достигнутом ранее темпе. Рост планового давления вынудил директоров предприятий идти на нарушения технологии, что ускорило износ мощностей. В результате в 1938 г. произошло крупное недовыполнение плана, после которого в отрасли было сменено около половины всех директоров, главных инженеров и нижестоящих руководителей производства. Насколько можно понять, большинство из них были арестованы (см. в частности роман А.Бека «Новое назначение»).

По сходному сценарию осуществлялись аресты председателей колхозов в конце 40-х и начале 50-х годов в период их «небывалой текучести».

В последующие годы (сталинские и послесталинские) этот сценарий реализовывался неоднократно в различных отраслях. Мы не располагаем систематическими данными по всему народному хозяйству, однако несомненно, что в конце 70-х годов в состоянии производственного и кадрового кризиса находилась угольная промышленность, капиталовложения в которую «срезал» еще Н.Хрущев, а планы по производству угля Совмин СССР продолжал увеличивать. Возникшее в результате резкое увеличение сменяемости линейных руководителей было замечено в Минугепроме СССР, который и стал заказчиком исследования, приведшего к столь неожиданным для автора этого текста выводам.

Последнюю крупномасштабную попытку увеличить объемы производства за счет увеличения административного давления на предприятия осуществил Ю.Андропов. Судя по имеющимся данным, он добился увеличения сменяемости руководителей приблизительно на 30%, но реальные объемы производства от этого не возросли, и в целом проведенная им кампания оказала скорее отрицательное влияние на народное хозяйство, породив в нем своего рода «внеплановый аврал» со всеми характерными для авралов последствиями. Возможностей осуществить крупные ресурсные вливания в экономику у Ю.Андропова уже не было, а иными рычагами воздействия в рамках административной системы руководство страны не располагало.

Следует отметить, что описанная выше взаимосвязь между степенью напряженности производственных планов и сменяемостью руководителей была обнаружена и во внутренней структуре заводов, поскольку плановая загрузка цехов, как выяснилось в результате ряда специальных обследований, была крайне неравномерной. На каждом предприятии существуют так называемые трудные цеха, постоянно не выполняющие планы. По нашим замерам, сменяемость руководителей в таких цехах в 2-3 раза превосходила сменяемость руководителей в более благополучных цехах.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что планирование производства продукции в натуральном выражении являлось не основным, а производным плановым показателем. Реальным основополагающим плановым показателем была сменяемость руководителей производств. Низкая сменяемость была симптомом определенной расслабленности предприятия и его руководства, тогда как высокая – показателем перенапряжения планов. К сожалению, с распадом плановой системы стало невозможным определить оптимальный диапазон сменяемости, который не приводил к расслаблению, но и не дезорганизовывал производство вследствие чрезмерной сменяемости руководства. Тем не менее, очевидно, что такой диапазон существовал.

Понятно, что описанный выше механизм не был отражен в методических указаниях по составлению государственных планов экономического и социального развития СССР. Интересен вопрос, в какой мере он осознавался руководителями разных уровней. Судя по публичной дискуссии между Б.Ельциным и Е.Лигачевым в 1988 г., этот механизм осознавался ими прекрасно. Ключевые фразы, как ни странно, были сказаны одним и тем же человеком, а именно Е.Лигачевым, с интервалом в несколько месяцев: 1) «Под предлогом сохранения кадровой стабильности у нас допускалось разложение руководящего состава» и 2) «Ты, Борис, уже сменил всех руководителей московских райкомов и начал менять их по второму кругу». (продолжение следует)

2. Латентный механизм управления российской таможней (2017 г.)

Описанный ранее кадровый механизм является лишь примером широкого класса латентных управленческих механизмов, существующих в различных типах экономик и управленческих структур, причем, не только в России и не только в настоящее время. Определенным аналогом описанного выше кадрового механизма является увеличение сменяемости российских губернаторов, наблюдавшееся в конце 2016 и начале 2017 гг.

В рыночной экономике процесс смены кадров руководителей осуществляется посредством рыночных и правовых механизмов, таких как банкротство, смена собственника или решение акционеров. Этот механизм является функциональным аналогом (возможно, более эффективным) кадровых процессов в плановой экономике.

Исследование российской таможни показало, что латентные управленческие механизмы могут иметь не только кадровое выражение.

Опишем упрощенную схему управления таможенной деятельностью, какой она видится исходя из результатов опроса предпринимателей. Описание будет сведено к своего рода логической задаче, которую должны решить (и решают) высшие руководители соответствующих ведомств. Следует оговорить, что нижеследующее описание касается только импорта.

Условия задачи:

·        Необходимо увеличить поступление таможенных сборов в бюджет.
·        Необходимо сократить коррупцию на таможне, которая снижает поступления в бюджет, и сама по себе является социально-негативным явлением.

Решение задачи:

·        В качестве первого шага следует определить стоимостный объем импорта по каждому таможенному посту в предшествующий период.
·        Установить план по величине таможенных сборов в предстоящем периоде. План устанавливается методом от достигнутого. Для определения величины прироста следует определить динамику в прошлых периодах и произвольно (но не очень сильно во избежание скандалов) увеличить ее на некоторое число процентов.
·        По окончании планового периода следует проанализировать следующие показатели.
А) Динамику числа судебных исков импортеров против таможни, в том числе динамику выигранных исков. Кроме того, определить динамику официально поданных административных жалоб со стороны импортеров.
Б) Определить динамику текучести кадров работников таможни.
·        Если число исков и жалоб не возросло, это значит, что планы, доведенные до таможенных постов, являются слишком мягкими. Из этого могут быть сделаны нижеследующие выводы. Для обеспечения возросших плановых показателей таможенники использовали два доступных им демпфера, а именно: сократили занижение таможенной стоимости товаров за взятки (т.е. взяточничество уменьшилось) и увеличили число случаев неправомерного увеличения таможенной стоимости, используя рычаги давления, описанные в отчете. Однако, поскольку число исков и жалоб существенно не возросло, издержки споров с таможней со стороны импортеров не превысили их издержек от завышения стоимости, т.е. предприниматели предпочли «стерпеть». Следовательно, давление на импортеров можно дополнительно увеличить. Одновременно будут достигнуты следующие позитивные результаты: увеличено поступление таможенных сборов в бюджет и предположительно сокращена коррупция.
·        Поскольку текучесть кадров среди таможенников не возросла, это значит, что уменьшившаяся величина их официальных и неофициальных доходов их устраивает, т.е. кадровый кризис таможне не грозит и борьбу с коррупцией можно продолжить.
·        Спустя какое-то количество плановых циклов число исков и жалоб начнет заметно расти. Это означает, что дальнейшее увеличение плана по таможенным сборам следует приостановить.
·        Если одновременно начинает расти текучесть кадров таможенников, следует либо увеличить их заработную плату до равновесного уровня, либо предоставить им возможность увеличивать свои доходы с помощью взяток.
·        Поскольку резервы увеличения таможенных сборов не одинаковы на разных таможенных постах, описанный выше анализ и вытекающие из него действия следует осуществлять в разрезе каждого таможенного поста. На тех постах, где предел увеличения планов по описанным выше показателям уже достигнут, темп прироста таможенных сборов следует сократить, «перебросив» выпадающие объемы на те посты, где подобных явлений пока не наблюдается.

Выводы по латентным механизмам

1. Во многих областях управления и человеческой деятельности вообще существуют латентные регулирующие механизмы, сильно отличающиеся от нормативных и не всегда осознаваемые участниками процесса (или осознаваемые не всеми). Изучение этих механизмов позволяет правильно определить коридор возможностей для реформирования объекта при различных постановках задач и их граничных условий.

2. Управленческие механизмы, описанные в двух вышеизложенных примерах (плановое управление советской промышленностью и управление российской таможней) эффективно достигают поставленных перед ними целей – максимизацию объемов промышленного производства в СССР и максимизацию величины таможенных сборов при одновременном сокращении коррупции в современной России. Разумеется, это утверждение справедливо лишь при заданных граничных условиях. Оба механизма являются саморегулирующимися. В краткосрочном периоде они действуют в соответствии с теорией регуляторов, т.е. колеблются вокруг оптимальной точки в пределах определенного диапазона. В среднесрочном периоде регулятивные механизмы обеспечивают оптимальную величину планируемых показателей (объемов промпроизводства и величины таможенных сборов). Приступы волюнтаризма, возникающие в любой управленческой структуре, выводят систему за пределы допустимого диапазона колебаний, однако быстро нарастающие негативные последствия возвращают ее обратно. Оптимизировать эту систему невозможно, т.к. она уже находится в оптимальном состоянии.

3. Для того, чтобы ответить на вопрос, как следует реформировать те или иные сферы и механизмы, необходимо понять, чем нас не устраивают существующие механизмы, подобные описанным выше. От ответа на этот вопрос зависит дальнейшая стратегия действия или бездействия.

Последующие выводы будут касаться только таможни.

4. Целью реформы таможни может стать максимизация трех следующих переменных:
·        максимизация финансовых сборов,
·        снижение таможенных барьеров для бизнеса,
·        ликвидация беззакония, установление правового порядка.
При постановке задачи необходимо определить ранги приоритетов указанных целей.

5. В отчете о деятельности таможни было сказано, что современное российское таможенное законодательство формируется в результате интерференции (наложения друг на друга) следующих воздействий: протекционистских мер, фискальных мер, политических санкций и лоббистских влияний. Следствием является сложность, неоднозначность и непредсказуемая изменчивость законодательства. В результате фискальная функция, возможно, выполняется удовлетворительно, однако таможенные барьеры для бизнеса остаются высокими, и правовая ситуация является крайне неудовлетворительной.

6. Для снижения таможенных барьеров необходимо в первую очередь отказаться от политических и протекционистских функций таможни. Лоббистские влияния в этом случае ослабнут сами собой. Отказ от политических и протекционистских функций позволит резко упростить таможенное законодательство и минимизировать происходящие в нем изменения.   Правоприменительная практика постепенно устранит неоднозначность трактовок правовых актов, если те будут оставаться относительно стабильными.

7. Если таможенная деятельность будет освобождена от указанных функций, станут возможными следующие варианты реформирования, которые расположены по степени убывания радикализма:
·        полный отказ от таможенного регулирования (наиболее радикальный вариант);
·        взимание таможенных сборов по одному простому и легко определяемому показателю, например, по весу брутто или весо-габаритным параметрам;
·        кардинальное сокращение числа таможенных кодов, присвоение их укрупненным товарным позициям и закрепление их в законе на длительный период (с затрудненной системой внесения изменений).
Последний вариант в меньшей мере устраняет негативные проявления существующего механизма, но он может стать политически приемлемым по крайней мере в плане постановки отдаленной цели.

8. Если государственная власть не сочтет возможным отказаться от протекционистских и политических мер воздействия на таможенное законодательство, остается уповать на действующий механизм, который уже принес определенные положительные результаты: сокращение коррупции и, предположительно, увеличение таможенных сборов (по сравнению с тем периодом, когда коррупция на таможне была широко распространена). Недовольством предпринимателей в существующей ситуации можно пренебречь. Остается лишь проблема высоких таможенных барьеров, которая возвращает проделанный анализ на исходные рубежи.